范兵 | 浅谈检察机关关于行政公益诉讼调查核实权的几点思考和建立健全有效运行机制

浅谈检察机关关于行政公益诉讼调查核实权

的几点思考和建立健全有效运行机制

本溪市平山区检察院第四检察部   范兵

两高出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，在办理公益诉讼案件时，人民检察院可以向有关行政机关、其他组织等调查核实证据。目的是充分发挥宪法规定的检察机关法律监督职能促进行政机关严格执法和依法行政，自觉维护宪法。全国人大在2018年修订《人民检察院组织法》时规定了调查核实权，这是在案件办理时体现质量和效果的依据，是提起行政公益诉讼工作的基础。为此，加强对公益诉讼调查核实权的研究，充分发挥检察机关的职能作用，是推动公益诉讼业务向高质量发展的必然趋势。

一、检察机关公益诉讼关于调查核实权的法律、司法解释和内部办案规则

笔者与各位交流的是公益诉讼的调查核实权。在我国法律制度中最早可追溯至古代的封建统治时期统治阶级通过相关部门对百官开展调查核实情况。2012年由我国的民事诉讼法对检察机关的民事检察监督调查核实权进行明确，为检察机关民事检察监督有关工作开展提供了更加有利的法律支持。根据法律、司法解释和内部办案规则规定了人民检察院可以适用收集证据、调阅复制等调查方式，但调查核实不得采取限制人身自由以及查封等强制性措施。关于公益诉讼的调查核实权的法律依据形式多样，有层级较高的法律及司法解释，也有最高人民检察院内部的办案规则。

（一）法律及司法解释

根据全国人大和两高的相关规定，均阐述了检察机关在办理行政公益诉讼案件时，可以就案件情况向行政机关和有关组织以及公民调取相关证据材料有关行政机关以及公民和其他组织应当在法律规定的范围内全力配合，需要采取证据保全措施的，依照民诉法和行诉法关于公益诉讼的规定办理，为调查核实权做了法律上的规定，这充分说明在法律及司法解释上的规定是最高层面、最有力度的规定。

（二）内部办案规则

高检院《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》规定了检察机关在办理行政公益诉讼案件时负有调查核实行政机关违法行为证据的收集和调取等情况。高检院对检察机关在办理行政公益诉讼案件时可以调查相关证据以及调查的程序、方法等也作了具体规定。同时还规定了检察机关在办理行政公益诉讼案件时可以向相关人员及单位调取证据，在依法提起行政公益诉讼时相关部门必须给予配合工作，这是检察机关内部办案规则的规定。

二、关于检察机关行政公益诉讼调查核实权的思考

（一）调查核实权的主要程序

一是启动调查核实权。检察机关启动行政公益诉讼的调查核实权，应包括依申请启动和依职权启动两种情况。检察机关大多数情况下积极主动启动调查核实权，也存在根据行政机关的申请，检察机关认为有必要时也可以启动调查核实程序。二是审批调查核实权。在办理行政公益诉讼立案要经检察长批准决定。当前，对案件需要采取调查核实措施的，建议由主办检察官提出，报请检察长批准。

确保检察机关充分享有并运用好调查取证权，是确保行政公益诉讼相关工作且具有实效的基础性保障，行政诉讼法规定的人民检察院提起行政公益诉讼，且所要保护的是国家利益和社会利益且起诉权是属于人民检察院的。

调查核实证据和收集证据是检察机关诉前程序中的重要阶段，主要包括在履行职责中检察机关发现了可能存在损害社会公共利益和国家利益的违法情形。为充分发挥法律监督职能，检察机关运用调查核实的方法来确认行政机关的违法行为，督促其履行职责，调查核实权的表现方式主要是核实证据，以督促履职的必要性为原则。

在提起诉讼阶段，检察机关调查核实权属于当事人证据调查的范畴，目的是为了在诉讼中充分证明自己所主张的事实并保证诉讼主张获得充分支持。行政公益诉讼特别是要通过在认定违法事实和适用相关法律等方面的有效连接，达到从诉前程序到起诉程序的过渡。

(二）通过行政公益诉讼的调查核实权来实现检察机关对行政机关的法律监督权

    并所对应的法律文件中对调查核实权的行使等措施等做了详细的规定，因此它具有明确的合法性特征。在办理公益诉讼案件时，检察机关为充分发挥法律监督职能，督促相关行政机关依法履行职责，确保维护国家和社会公共利益，其目的是为了获取充分证据提供人民法院，并达到让人民法院采信的结果。这要求检察机关调查收集证据资料确实充分并形成证据链条，能够使各证据之间相互认证案件事实，最终达到人民法院采信的目的，这也是有效行使法律监督权的重要方式。

（三）调查核实权具有非强制性措施的法律属性

在法律实务界和理论界，对检察权的法律属性集中在属于行政权、司法权还是法律监督权的争论。在众多学说中我国宪法的规定从根本上肯定了法律监督权的宪法定位。调查核实权是检察权派生权利，因此具有法律监督权的属性。检察机关在办理案件时，审查能否符合提起公益诉讼的条件，根据需要依法行使调查核实权。对调查收集证据进行审查，从而判断侵犯公共利益的行为存在，在提起的公益诉讼中运用收集到的证据是否支持己方的主张。需要调查核实第一手资料以保证立案的质量和准确，为诉前检察建议提供确凿证据。司法实践中部分行政机关在尚未收到检察建议之前就发出整改通知或进行处罚，但违法行为未得到有效整改，检察机关面对这种有争议的问题要注重做好调查核实工作。

三、存在的主要问题

（一）法律规定解释不足

一是检察机关调查核实权在法律及司法解释中虽然做了明确规定，但还存在着不系统和不完整的规定等问题。特别是行政公益诉讼在调查核实方面有着相关的规定，在适用法律依据方面与民事、行政诉讼监督调查核实权的规定存在不同。二是内部办案规则中的高检院《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》，对检察机关行政公益诉讼调查核实权作了详细和具体地相关规定，但该规定系内部办案规则，层级低，对外没有约束力，其权威性将大大降低。

（二）措施手段刚性不足

   在基层民事行政检察工作中传统的调查核实手段比较简单，公益诉讼规定虽然赋予了勘验物证、现场和咨询专业人员等调查核实手段，在实践中调查手段单一。现有规定明确了检察机关在办理行政公益诉讼案件调查收集相关证据时，作为被调查对象的行政机关应当予以全力配合。但未明确被调查对象不配合的情况下，检察机关有何保障措施，亦无关于不配合的责任规定。法律规定不明确，易导致行政机关不配合、公益损害企业不配合、第三人不配合现象的发生。这使检察机关在办理行政公益诉讼案件时受到较多限制，特别是在环境资源保护、食品药品安全等重大、复杂疑难案件中，证据时效性较强、容易灭失、证据固定难等问题都不同程度地增加了检察机关调查取证的工作难度。

（三）办案人员专业性不足

公益诉讼案件不同于传统诉讼监督案件，所需证据需要检察官亲自调取收集，这对证据要求较高，专业性较强，涉及面较广，需要检察官出庭举证，甚至要承担败诉风险。个别检察干警在法律思想观念、法律素养及调取证据能力等方面仍然存在与之存在很大差距。比如，环境类案件是否存在污染？污染物的数量如何计算？行为与损害之间有无因果关系？这些需要检察机关进行调查。术业有专攻，相关知识匮乏是检察机关经常碰到的办案难题，仅仅依靠检察人员调取证据难以满足实践需求，但借助外脑、让专家如何辅助办案，相关机制尚不够成熟完善。

（四）办案保障技术性不足

现有照相、摄像和执法记录仪等办案器材不能满足当前办案需要，应加强办案信息化建设，增加现场勘查、人工智能等新技术设备，但这些技术保障手段在基层检察院很难落实。在数据化时代背景下，各种证据呈现电子化、网络化、虚拟化的特征，可以说，电子数据取证已经成为公益诉讼调查核实的薄弱环节。我们在办理生态环境类污染案件时，因污染受天气、时间等因素影响难以收集和固定证据，而且缺乏必要的检测手段和专业知识，在办案实践中证据难以调取。同时需要委托第三方评估和鉴定产生费用高、时间长等问题。

四、实现检察机关行政公益诉讼关于调查核实权规范运行的法治化途径

（一）破除思想障碍，树立共赢监督理念

行政机关由于对检察机关公益诉讼职能不了解，个别单位在思想上存在一定的消极和抵触情绪，甚至在工作中应付检察机关的检察建议。检察机关为了督促行政机关依法履职，联合其他司法机关、行政机关共同树立双赢多赢共赢的理念，保护国家和社会公共利益。因此，检察机关应用法治思维和法治方式解决国家和社会公共利益保护难题，加强法律宣传引导，破除思想障碍，推动形成公共利益保护综合治理的大格局。

（二）明确核实措施，健全调查核实制度

为落实好法律规定的调查核实权，应建立健全行政公益诉讼相关立法和调查核实权运行的司法解释。一是明确调查核实的手段措施。调阅、复制行政执法卷宗材料；询问行政机关相关人员。二是赋予调查核实权适当的刚性保证。检察机关和监察机关建立案件线索双向移送机制，若存在行政机关及其工作人员在调查核实时不配合的情况，可以向其上级主管机关发送检察建议。同时应进一步明确司法警察在办理行政公益诉讼案件调查取证时，负有保护涉案现场、固定证据及保护检察干警人身安全等职责，以便更有效的开展公益诉讼工作。

（三）加强自身建设，推进公益诉讼改革

检察机关为提高公益诉讼工作的规范化和专业化水平，借助检察机构改革大好时机，科学配置专业化的公益诉讼检察机构。充分发挥检察一体化办案机制的优势，建立公益诉讼联络员制度，依托公益诉讼人才库，统一调配办案力量。加大对行政公益诉讼中调查核实的保障力度。加强经费保障、技术保障，配齐配强调查核实设备，提升科技含量，确保证据可靠有效；加强人身安全保障，对威胁或暴力伤害检察人员的行为，公安机关富有快速出警、果断处置的义务，涉嫌犯罪的要严加惩处。加强专业化人才队伍建设，通过招录、调整专业人才办案队伍，提升队伍整体专业能力，形成办案合力。同时强化实战实训，采用异地交流调查核实经验、跟班实训、考察学习、一体化办案等方式。

五、争取多方支持，加强密切沟通配合

(一)争取党委、人大、政府、政协等机关的支持

检察机关开展公益诉讼工作，应当在党委领导下，自觉接受人大及其常委会监督，积极争取政府支持，实施精准有效监督，实现双赢多赢共赢。用公益诉讼当好党委政府“法治助手”，探索出一条“党委领导、检察主动、行政机关参与、群众联动”公益诉讼新路径，实现检察办案和地方经济发展双赢的效果。并建议应把行政机关对诉前检察建议的回复情况、行政公益诉讼案件办理的反馈情况纳入当地综合治理、绩效等考核中。结合检察机关提起公益诉讼工作实际情况应进一步明确调查核实权的有关执行细则和要求，着力保障调查核实权的有效行使和完善制度。

(二)加强内外部的协作配合

一是建立内部办案协作机制。加强与刑事检察、刑事执行检察、控告申诉等部门沟通，建立移送线索机制，扩大案件线索来源。二是加强与公安、法院司法机关和国土、林业和住建等行政执法部门的配合，建立案件协查、信息交流反馈、联席会议和交流学习等各种机制，充分利用衔接沟通平台，公益诉讼案件所需证据专业性强涉及各领域，并且需要举证出庭和承担败诉风险，对需要调查核实的证据也提出了更高的质量要求。办好重点领域案件，通过开展专项活动加大办案力度。三是调动基层群众自治组织、群团组织、社会组织、媒体参与公益诉讼的积极性，发挥他们在调查核实方面的优势，形成调查核实的合力。

(三) 实现公益诉讼调查资源的上下联动

一是应加强基层院与上级院的沟通协调，调查取证遇到困难时，积极寻求上级院的支持和指导，实现公益诉讼调查资源的上下联动。二是应牢固树立全院“一盘棋”意识，加强检察机关各业务部门之间的沟通协调，发挥职能优势，形成一支复合型的公益诉讼调查核实队伍。