赵威 | 浅析公益诉讼检察调查核实权的行使及保障

浅析公益诉讼检察调查

核实权的行使及保障

    摘要：完善检察机关的调查核实权是提起公益诉讼的必要前提和保障。随着公益诉讼工作的全面深入开展，检察机关在公益诉讼调查核实权行使中存在的问题日益凸显出来，解决检察机关公益诉讼调查核实权在实践中存在的问题刻不容缓。只有对调查核实权进一步完善，才能更好的保障开展检察公益诉讼工作。

   关键词：公益诉讼、调查核实、行使及保障

检察机关的公益诉讼制度中调查核实权的行使，是指检察机关办理公益诉讼案件时，为查明案情、收集证据等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。调查核实权是提起公益诉讼的必要前提和保障。随着检察公益诉讼工作的全面深入开展，检察机关在行使调查核实权中存在的问题日益凸显出来，只有对调查核实权进一步完善，才能更好的保障开展检察公益诉讼工作。下面笔者以检察机关办理行政公益诉讼案件为视角，谈下对检察公益诉讼调查核实权的行使及保障研究体会。

一、检察机关行政公益诉讼调查核实权行使的法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条第一款：人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。

《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条：人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。

《人民检察院检察建议工作规定》第十四条：检察官可以采取以下措施进行调查核实：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（三）听取被建议单位意见；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）现场走访、查验；（七）查明事实所需要采取的其他措施。进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》第（三）条第1款第（1）项：检察机关的调查可以采取以下方式：查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料；询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等；收集书证、物证、视听资料、电子证据等；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验、检查物证、现场；其他必要的调查方式。

二、检察机关行政公益诉讼调查核实权行使中存在的问题

（一）法律规定缺乏刚性

现有法律规定虽然对调查核实机制做出了明确规定，但是并不具体且缺乏刚性，限制了检察机关行政公益诉讼调查核实权的行使，缺乏保障的刚性措施。

《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定了人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，但对公益诉讼收集证据材料的程序、措施、效力、范围等方面均未予规定，缺乏调查核实权行使的保障刚性措施，限制了检察机关行政公益诉讼调查核实权的行使。

《人民检察院检察建议工作规定》第十四条以列举方式规定了7种调查核实措施，相关组织及个人有配合调查核实的义务，但对于违反义务的法律后果却未予规定，缺乏调查核实权的强制性。行政公益诉讼是对国家利益、社会公共利益的维护,调查核实权缺乏刚性，限制了检察机关行政公益诉讼调查核实权的行使。

《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》第（三）条第1款第（1）项同样仅规定检察机关的调查可以采取的方以查阅、询问、咨询意见、委托鉴定等为主,行政公益诉讼是对国家利益、社会公共利益的维护,调查核实权缺乏刚性，同样限制了检察机关行政公益诉讼调查核实权的行使。

（二）目前检察机关公益诉讼的调查核实权依赖配合

《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条第一款规定了人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实。有关单位应当予以配合。但未明确有关单位不配合的应对措施及救济性保障措施。

实践中，检察机关的行政公益诉讼调查核实权主要依赖行政机关的配合。以检察机关行政公益诉讼中办理环境污染案件为例，检察机关去企业调查核实情况就需要环保部门配合取证，企业对检察机关单独的调查取证并不会积极主动配合。目前行政公益诉讼的调查核实权运用暂为顺畅,但这些都是建立在行政机关、企业、个人愿意配合检察机关调查核实的情况下。行政公益诉讼的调查核实权运用暂为顺畅的另外一个原因是检察机关自侦部门转隶不久，检察机关的余威未散，行政机关、企业、个人鉴于在这种情况下非自愿的配合调查取证。如果被调查的行政机关、企业、个人出于对自身利益的保护或者错误认识，出现不积极配合或者拒绝配合检察机关公益诉讼开展调查核实工作的情况，检察机关公益诉讼的调查核实工作将难以正常开展。《人民检察院检察建议工作规定》第十四条规定了检察机关进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。这与检察机关自侦部门转隶前的自侦职能中的调查核实权相比较,行政公益诉讼的调查核实权完全排除了限制人身自由等具有强制性的法律手段,调查方式以查询、了解情况、听取意见、询问、咨询、走访为主,从检察机关行政公益诉讼的保护国家利益和社会公共利益目的上看,对强制性的排除不符合检察机关行政公益诉讼的法律监督属性。

检察机关的行政公益诉讼具有法律监督属性，调查核实工作的目的是必须先把违法主体、情节、责任大小、损害后果等情况搞清楚，只有这样检察监督才具备事实依据基础和有效性、针对性。在利益博弈比较尖锐行政公益诉讼过程中，检察机关难以通过介绍信、调取证据通知书的方式有效破解行政机关、金融机构、企业、个人不予配合的难题，检察机关前期的公益诉讼试点工作实践也证明了这一点，调查核实举步维艰。以本溪地区为例，就曾出现溪湖区检察院的公益诉讼检察人员在行政公益诉讼案件的调查核实过程中，持检察机关单位介绍信及工作证也进不去行政单位大门的情况，最后市检察院出面协调后，溪湖区检察院才顺利开展调查核实工作。

《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》第（三）条第1款第（5）项调查的保障：检察机关在调查过程中，经风险评估或现场观察可能发生妨碍调查行为的，应当由司法警察协助调查。调查过程中应当使用执法记录仪等录音录像工具。对于拒绝配合调查的，检察人员应当警告其可能妨碍公务的法律后果。对于干扰阻碍调查活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害检察人员的，应当根据中共中央办公厅、国务院办公厅《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十七条的规定，依法从严惩处。《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十七条第一款规定对于干扰阻碍司法活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的，应对依法从严处。但该条款主要依赖公安机关出警处理，检察机关的行政公益诉讼调查核实权并没有应对干扰阻碍司法活动的主动性惩戒权力。

（三）缺乏专业鉴定人员

行政公益诉讼属于检察机关新的法律监督领域，行政公益诉讼案件所需证据涉及面广且专业性强，需要出庭举证，有承担败诉的风险，涉及权利义务更为广泛，这对检察机关行政公益诉讼调查核实的证据质量也提出了更高的要求。实践中，检察机关专业鉴定人员非常缺乏。例如，检察机关的行政公益诉讼对污染环境领域、国土资源领域、食品药品安全领域的调查核实取证在技术性、专业性等方面有严格的要求。比如，是否存在污染？污染程度如何？损害结果如何计算？行为与损害结果之间是否存在因果关系？这对检察机关的行政公益诉讼调查取证工作开展是个障碍。实践中，具备司法鉴定资质的专业部门鉴定收费较高，对污染环境领域案件的鉴定费动辄几十万，甚至要价百万，甚至普通的污染环境公益诉讼案件的治理费用远低于委托鉴定费用。检察机关日常办理行政公益诉讼案中的调查取证也需要加大对办案经费与装备设施等方面的投入力度，但目前从实践中来看，现检察机关公益诉讼部门与技术部门的人员调查核实取证设备与开展调查核实工作的需求还存在一定的差距。2019年5月24日，司法部发布《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关问题的通知》中规定“各地司法行政机关目前共推荐包括司法鉴定科学研究院等58家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构，供各级检察机关在办理检察公益诉讼案件时选择委托。鉴定费用的支付，采取不预先收取、待法院判决后由败诉方承担的方式进行。”《通知》中明确法院判决后由败诉方承担，但实践中多数公益诉讼案件没有进行到起诉程序行政部门就已经整改，所以行政部门不会主动承担鉴定费用。

三、保障检察机关行政公益诉讼调查核实权行使的建议

（一）赋予检察机关调查核实权强制力

检察机关在行政公益诉讼中，是公益诉讼人，也是代表国家行使法律监督权的司法机关。建议在相关法律、法规、文件中赋予检察机关调查核实强制力条款，适度增强检察机关公益诉讼部门调查核实权手段的刚性。明确规定相关行政机关、企业、个人的配合义务及法律后果。在检察机关开展公益诉讼过程中，行政机关、企业、个人等要配合检察机关开展调查取证,要给予支持,提供便利,不得推诿、阻挠、隐匿文件资料。检察机关公益诉讼办案人员进行调查核实取证时，持证、持法律文书持要求相关行政机关、企业、个人应当配合。对行政机关、企业、个人，拒绝、妨碍检察机关公益诉讼调查核实取证时，检察机关可视情况采取拘留等强制措施，对涉及违法犯罪的，可将案件线索移送纪检、监察委员会、法院、公安等单位追究纪律、法律责任。增强检察机关公益诉讼办案过程中调查核实取证的强制力,保障调查核实取证工作顺利开展，以期取得更好的维护国家利益和社会公共公益的政治效果、法律效果、社会效果的统一。

（二）强化调查核实权配合机制

检察机关办理行政公益诉讼案件，需要进行调查核实取证工作的，首先应明确检察机关与行政机关双方在维护公共利益、促进依法行政目标上的一致性，加强行政机关配合检察机关公益诉讼监督及相关调查核实取证工作积极性。市级检察机关与生态环境保护、食品药品安全等公益诉讼重点领域行政主管部门可以通过会签文件、联席会议、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，尽早建立健全行政执法信息资源共享及线索双向移送机制。明确检察机关因办案需要，调查核实相关情况，行政机关应当予以协助配合取证及查阅行政执法案卷。强化检察机关与行政机关调查核实取证配合机制，能更好的体现“通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态”的理念。

（三）完善专业鉴定

市级检察机关应加强与污染环境领域、国土资源领域、食品药品安全领域负有监管职责的部门沟通，通过会签文件等形式争取在对办案过程中的一些难以用声音、语言、图像等手段描述的证据加以固定完善,如水质鉴定、土壤污染程度、大气污染程度等专业技术、设备等方面具有优势的行政部门在专业评估、鉴定上给予检察机关支持。同时加强检察机关行政公益诉讼办案硬件科技的投入力度。除了摄像、照相、录音器材等传统办案器材以外,还应引进无人机、卫星航拍、大数据联网等现代先进取证手段,增强证据调查的能力。

以本溪市检察院为例，该院于2018年6月14日，印发《本溪市人民检察院指派、聘请有专门知识的人参与公益诉讼活动实施细则（试行）》，并聘请了一批公益诉讼所涉及的环境保护、国土资源鉴定、食品药品安全鉴定等领域有专门知识的专家加入专家库，参与检察机关公益诉讼工作，为办案提供专家意见，在一定程度上帮助基层院解决公益诉讼固定证据难题。

建议由各市级检察院招录、聘请环境保护、国土资源鉴定、食品药品安全鉴定、等方面的司法鉴定专业人员,对基层院的公益诉讼部门办案需求开展鉴定工作，帮助基层院解决公益诉讼固定证据难题,为开展公益诉讼工作提供专业支持。

加强检察机关公益诉讼人员专门技术类人才配备与培训。同时要注重加强对检察机关公益诉讼办案人员在公益诉讼领域专业知识的学习，通过邀请相关行政机关执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提升检察机关办案人员的知识的储备。

检察机关公益诉讼工作已经在全国全面铺开，当前检察机关行政公益诉讼调查核实权在行使中的问题是否能够解决关系到检察机关公益诉讼制度运行的成败。因此，赋予检察机关调查核实权强制力，强化配合机制和完善专业鉴定制度是目前检察机关开展公益诉讼工作亟待解决的问题。