王晓苏 赵莹 | 市域社会治理现代化视角下检察建议刚性路径的实证研究（十五届《东北法治论坛》获奖论文）

市域社会治理现代化视角下

检察建议刚性路径的实证研究

辽宁省本溪市人民检察院   王晓苏   赵 莹

摘 要：检察建议作为检察机关参与市域社会治理的有效手段，在推进社会治理法治化、促进依法行政、维护国家利益和社会公益等方面具有重要作用。本文以市域社会治理现代化为视角，对如何提升检察建议的刚性进行实证研究，从司法思维、司法运行、司法论证、司法监督等多个方面助推检察建议的刚性提升，以期形成司法办案和社会治理适用的检察建议新常态，更好地发挥检察建议在市域社会治理、服务保障大局中的重要作用。

关键词：市域社会治理，检察建议，刚性路径

“中国之治”是党的十九届四中全会释放的最强信号，将“中国检察”融入“中国之治”，是检察机关必须担当的政治责任和职责使命。检察权的运行也必然要求在国家治理大格局中谋划、推进。

一、市域社会治理视角下的检察权定位

（一）检察机关法律监督权的法理定位

检察机关的法律监督权从检察机关设立行使检察权，到第一部宪法和相关法律规定都是统一的，检察机关定位为国家法律监督机关，检察权运行也遵循着诉讼监督和非诉讼监督，即一般性监督的双重模式。当时（1951年）本溪检察机关曾就缺乏法律依据的乱收费问题向政府相关部门发出“检察建议”。1966年以后，检察机关非诉讼领域的法律监督权开始出现弱化，检察机关自身也因为缺乏程序法相应的规定，使非诉讼监督缺乏执法刚性。

党的十八大以来，国家治理体系现代化得到大幅度推进，检察权在立法层面得到进一步确立，强化了检察官作为公共利益代表的权力角色，形成了现在“四大检察”、诉讼与非诉讼监督两轮驱动的职权架构，非诉讼监督权不仅在宪法、组织法层面得到确认，同时在新修订的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等程序法中得到具体的规定，提升了检察权对国家治理现代化体系中的法律干预效能，检察权非诉讼监督运行的主要载体就是检察建议。

（二）国家治理体系中检察机关法律监督的主体责任

国家治理体系是一个宏观的治理系统。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理是一个国家制度运转的动态体系。

法治是国家治理体系现代化的核心内核，也是当代社会治理文明的重要标志。法治从制度层面探析，有三个较显著的特征：一是法律是法治制度的最高形态，任何组织和个人不得超然于法律制度之上。二是司法制度是典型的闭环制度，司法机关与行政机关分工协作，互为条件，相互依存，相互制约，而制衡性是司法制度的生命，失去制衡，司法制度就成了一堆碎片化的法律条款，没有制衡的司法活动，就会成为社会最大的腐败之源。三是法律制度运转的过程就是法治的实现过程。

检察权（法律监督）是法治闭环系统的重要组成，作为检察权组成部分的检察建议权当然体现和具备司法程序性和功能性。检察建议权是制衡权能的重要组成，又是国家治理体系中的责任主体，检察建议权运行机制和运行的司法成效、社会成效与国家治理成效息息相关。

（三）检察建议权能运行的刚性

介入市域治理的检察建议刚性主要体现在三个方面：

一是，检察建议的刚性是由检察权的宪法授权决定的。作为非诉讼监督的主要执法形态，检察建议权是检察权当然的组成部分，《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察建议权之于检察机关具有其他责任主体无法替代的位置。一方面,检察官作为公共利益代表的职责使命,拓展了法律监督的内涵和外延,决定了检察权以诉讼监督和非诉讼监督的基本运行方式实现检察权职能，两者相互支撑，诉讼监督也必然成为检察机关启动非诉讼监督的前提和契机，非诉讼监督（检察建议机制运行）也是诉讼监督的当然结果，检察建议也可以成为相关诉讼的前置程序，有利于发现职务犯罪线索。

二是，检察建议的刚性是检察权法律规定性决定的，具有显著的法定性和程序性。2018年修改了现行刑事诉讼法、人民检察院组织法和检察官法，明确了检察机关调查核实权，赋予检察监督以法律约束力、赋予监督中的调查核实权，以及必要措施，增强了法律监督的刚性。2018年最高人民检察院重新修订了《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议的种类、适用、提起程序、审查、送达都做出了程序化的规定，张军检察长提出要“把检察建议做成刚性、做到刚性”。司法意义上的刚性，是指一个国家法的地位和法治权威的程度而言的，并以国家强制力来保证。

三是，检察建议案件化的办理模式，具有司法刚性。以办案的程序和方式运行检察建议，介入市域社会治理，使检察建议区别于一般意义上的“监督”和“建议”，凸显了检察建议的刚性。市域性社会治理类检察建议的提出是检察机关作为公共利益代表和保护者，履行法律监督权的过程。

二、 检察建议的运行现状及刚性不足的问题剖析

检察机关在办案过程中，发现社会治理方面存在的苗头性、倾向性问题，行政机关违法行使职权或者不作为，执法、司法机关在诉讼活动中存在违法行为，可以依法向有关单位提出检察建议。一份高质量的检察建议可以堵塞多个漏洞，促成相关部门或领域的行为更加规范，真正实现“办理一案，治理一片”的效果。例如，本溪检察机关2019年办理的高检院挂牌督办的宋某等人组织、领导黑社会性质组织案，办案中发现案发地东港市辖区内存在私建码头非法经营、建筑工程领域围标串标泛滥、私自圈占公共海域进行海产品养殖等情况，且相关行业领域违法犯罪案件多发、频发，主管部门监督管理不到位。经过认真分析调研，制发形成了检察建议书，东港市人民政府和东港市税务局十分重视，与检察机关共同推动，最终取得了明显成效。

（一）检察建议工作运行态势分析

为了充分掌握检察建议在司法实践中的运行状况，我们对本溪市两级检察机关2019年检察建议的制发情况进行了详细的调研分析。2019年本溪市两级检察机关共制发检察建议423件，其中收到回复364件，占全部制发检察建议的86%。

通过对统计数据进行分析研判，可以发现本溪市两级检察机关制发检察建议存在以下特点：

一是类别失衡现象明显。从检察建议类型上看，公益诉讼检察建议最多，共376份，占总数的88.89%；其次是纠正违法检察建议，共29份，占总数的6.86%；再审检察建议10份，占总数的2.36%；社会治理检察建议7份，占总数的1.65%；其他类检察建议1份，占总数的0.24%。

二是“四大检察”制发比例不平衡。从业务类别来看，公益诉讼部门制发检察建议381份，占总数的90.06%；民事检察部门次之，制发检察建议29份，占总数的6.86%；刑事检察部门（含普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪、刑事执行）制发检察建议6份，占总数的1.42%；行政检察部门制发检察建议6份，占总数的1.42%；未成年人检察部门制发检察建议1份，占总数的0.24%。

三是发送对象比例凸显出鲜明的法律监督属性。从发送对象上看，向行政监管执法部门发送的检察建议最多，共395份，占总数的93.38%；其次是向公安司法机关发送的检察建议，共25份，占总数的5.91%；向企事业单位和其他部门发送的检察建议共3份，占总数的0.71%。

四是发送形式单一。上述423份检察建议全部采用了书面送达的形式，宣告送达的方式尚需要大力推进。

通过进一步调研，笔者发现在司法实践中影响制约检察建议刚性的问题，主要表现在三个方面：

1.检察建议的质量方面

检察建议质量的高低直接影响着其在实践中被接纳与认可的程度，主要存在以下几方面的问题：

一是内容过于空泛，针对性不强。有的检察建议在制发前缺乏深入有效地调研，没有找准发案单位存在的症结性问题，内容上对建议的事实证据和法律依据阐述不清晰，没有围绕“必要性、合法性、说理性”进行充分论证，大多模板化地套用“制度不健全”、“需要加强管理”、“完善相关机制”等共性问题的语言，问题分析泛泛而谈，整改建议千篇一律，缺乏针对性和可操作性，影响实施效果。

二是形式适用不够规范。不同部门的检察建议制作方式不尽相同，有些检察建议缺乏说理，内容繁冗拖沓不够精炼。还有的检察建议对被建议领域的相关专业名称和术语不了解，存在逻辑不清、表述不规范，法律依据不明确的现象。

三是类案监督较少。大多数检察建议都是针对具体个案而发，往往是就案论案，就事论事，对于在办案中发现的某一行业或领域中具有的普遍性、倾向性的问题缺乏深入调研和分析，进而向主管部门提出针对性、系统性强的检察建议。

2. 检察建议的规范运行方面

检察建议的制发和管理工作体系有待进一步规范，主要表现在：

一是制发主体不统一， 检察机关内部启动检察建议工作往往是业务部门依据自身办案的内容、职责范围，自行开展。部门间缺乏工作的沟通和衔接。启动检察建议工作依赖于具体承办人员的自身经验和工作责任心，使得检察建议工作的开展存在随机性和不确定性。

二是文书不规范、不统一，有的检察建议没有严格按照高检院统一要求的格式样本进行制作，没有以院的名义进行统一编号。使得检察建议书的制发、回复情况难以掌握，也不利于后续做案件质量评查与归类统计。

三是审批和归档程序不规范，对于社会治理类检察建议没有严格按照《人民检察院检察建议工作规定》，报送检察长前，送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核，上报审批方式和流程执行不严格，文书和相关材料不能及时进行备案审查和归档。

四是内部管理和考评不规范。各业务部门对检察建议的考核办法不同，有的部门对制发检察建议予以加分，有的部门则不计分，这样就产生了考评加分的部门制发检察建议多，考评不计分的部门制发检察建议少的问题，影响了检察建议制发质量和整改效果。

3.检察建议的跟踪落实方面

检察建议的落实执行主要存在以下几方面的问题：

一是与被建议单位没有进行充分沟通，没有详细说明发送检察建议的目的和初衷，被建议单位人员认识不到位，甚至产生抵触情绪，进而导致检察建议被搁置。

二是被建议单位思想上不够重视，认为既然是“建议”，就不具有刚性，往往采取消极敷衍的态度，即使进行了整改，采取的措施比较笼统和形式化。

三是办案人员对被建议单位的落实情况怠于了解和督促，对于被建议单位是否真正进行整改、整改效果如何，跟踪监督不到位，弱化了应有的刚性。

（二）检察建议刚性不足的成因剖析

检察建议刚性不足的因素是多方面、多维度的，从检察权运行模式上，存在模糊认识，甚至在理解上存在误区，主要因素有以下几个方面：

一是在国家治理现代化的大背景下，检察机关全新的法律定位认识不够。党的十九届四中全会作出决议，司法改革进入到一个全新的领域，终极目标是建立公正高效权威的社会主义司法制度，评价标准是让人民群众在每一起案件都体现公平正义，坚持在司法办案中，全方位、多元化、融入国家治理体系，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，介入市域社会治理。

二是执法理念没有得到相应的提升和强化，重诉讼监督轻非诉讼监督的思想普遍存在。在具体办案中，司法产品的执法理念尚不够扎实，张军检察长聚焦党和国家工作大局，提出了“检察产品”这个司法新理念，要求办案要像生产产品一样，讲求质量和效益。“努力提供更优更实更好的法治产品、检察产品”。很多人存在模糊认识，检察建议作为非诉讼监督的监督方式不是传统意义上的“办案”，柔性是检察建议的特点，检察建议的提起也是可以为也可以不为的弹性选择。

三是相关法律法规和工作规范、运行机制滞后。检察机关运用非诉讼监督的检察权职能缺少系统的程序法和相关规范性文件的细则，缺乏操作性，缺乏“案件化”的刚性落实，从而导致非诉讼监督的刚性先天不足，在执行环节上也缺少制约依据。

三、充分发挥社会治理效能，提升检察建议刚性的路径思考

把检察建议做成刚性、做到刚性已经成为检察机关担当市域社会治理主体责任，提升市域社会治理能力的职业要求，针对当前检察建议工作中存在的刚性不足的问题，应着眼于司法思维、司法运行、司法论证、司法监督等多个路径提升检察建议的刚性。

（一）强化主责意识，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，提升检察建议司法思维的刚性

检察官作为公共利益代表的职责使命,拓展了法律监督的内涵和外延,既坚持和强调了检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位,又明确和落实了检察官参与社会治理的主体责任:

一方面,检察机关通过刑事诉讼监督等传统方式充分发挥惩罚犯罪、保护人民的作用,以实现其对法益,尤其是公益的保护作用,重点打击危害国家安全、危害公共安全、破坏社会主义市场经济秩序等侵犯公共利益的犯罪行为,切实履行检察官作为公共利益代表的职责使命。

另一方面,检察机关还要在维护公共利益、强化各项检察监督的同时,突出抓好对民事诉讼、行政诉讼的检察监督,把重点放在人民群众反映强烈的生态环境和资源保护、食品药品安全等领域突出问题上,加强对严重侵害公益行为的监督,切实增强公益保护实效。

（二）强化程序意识，以“案件化”规范办理，提升检察建议司法运行的刚性

影响检察建议刚性的因素很多，最根本的基点在于“检察建议”的“案件化”程度，通过立案登记、调查核实、制发送达、跟进监督、评估归档等环节的案件化程序，用办案的标准来规范检察建议，才能使检察建议区别于其他柔性的建议，具有司法的刚性。

1. 建立健全检察建议的立案审查机制

一是建立线索统一管理制度。检察官应当根据案件暴露出来的市域性或类案危害，书面呈报分管检察长审核，同时将线索报案件管理部门备案。二是建立监督线索评估制度。应对监督“必要性”、“可操作性”进行评估，决定是否启动监督程序。检察建议的提起和交付执行，不是“可以”而是“应当”，应当提请而没有提请立案，同样是行使检察权的执法瑕疵，是失职行为，严重的应当视情节追究法律责任。三是建立监督事项立案制度。在统一业务管理系统软件中设置专门模块，作为检察建议统一立案受理入口，形成单独序列案卡，设置严格的办案流程节点和文书规范格式、卷宗规范要求，做到全程留痕。

2. 建立健全检察建议监督事项的调查核实机制

一是提升检察官的监督办案意识，检察建议前期的调查核实，是检察建议案件化办理的重点，是制发检察建议的前提和基础。二是强化监督事项办理的责任。将检察建议工作列入检察官绩效考核评价体系，自觉提高对监督事项进行调查核实的主动性。同时，应明确检察长在调查核实工作中的审查、督导和把关的领导责任。三是重视监督事项调查终结报告。检察官进行调查核实，制作调查终结报告，提出处理意见。涉及专业领域的检察建议，调查核实应聘请、咨询专业人员、部门或者行业协会进行必要的鉴定、评估和审计。

3. 建立健全检察建议的制送跟踪机制

一是成立检察建议落实工作分析督导小组，加强组织领导，推动办案部门、法律政策研究部门、案件管理部门各尽其责。办案部门规范检察建议的制发程序，提高检察建议的质量，主动作为、综合施策，帮助、支持、督促被建议单位将检察建议落地落实。法律政策研究部门加强对社会治理类检察建议的“三性”审查，视具体情况，提交检察长或检察委员会讨论，必要的应当由检察长提议，交由专家咨询委员进行专业审议。案件管理部门依托统一业务应用系统，加强对检察建议的流程监控、分类统计、质量评查，促进提升检察建议的规范性和实效性。二是加强宣告送达的方式运用，深化检务公开。对社会治理体系重大事项和热点问题制发的检察建议采用宣告送达方式，在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议，并进行释法说理，同时邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员，通过社会各方力量共同督促有关部门积极依法履行职责。三是加强办案管理，检察建议送达后，检察机关须督办检察建议的执行，被建议部门或单位必须按照限定的时间整改，并书面回复整改结果，检察机关形成终结报告，一并立卷备案归档。如被建议单位认为调查不实或整改意见不当可以在十日内申请复议，检察机关应当复议，并视情况，重新调查核实，以召开相关部门联席会议或听证会形式对检察建议的可行性进行听证完善。

4. 建立健全检察建议的考核评估机制

一是构建切实可行的检察建议评估体系。重点聚焦检察建议调查取证工作的主动性、规范性、全面性，检察建议书释法说理的充分性，对策建议的可行性以及检察建议的落实效果。二是构建质效并重的检察建议考核机制。把检察建议的文书质量、采纳情况、取得实效以及社会评价等因素作为综合性考核指标，纳入员额检察官司法责任制绩效考核。三是构建规范统一的检察建议案件评查机制。针对检察建议工作中的关键文书，如审查报告、检察建议书等进行质量评价。检察建议案件实行年度质量评查，可以就本辖区专项治理检察建议或类案治理检察建议执行情况、治理效果发布检察建议白皮书。根据检察建议的市域治理范围或是类案办理具体情况，发布专项检察建议白皮书，依法公开，接受权力机关和社会各界的监督，最大限度提升检察机关参与市域社会治理的公信力。

（三）强化质量意识，以“必要性、合法性、说理性”为重点，提升检察建议司法论证的刚性

检察建议效力和作用的充分发挥，更多要依赖检察建议本身的必要性、合法性、说理性等因素。高质量的检察建议书是将检察建议做成刚性、做到刚性的基础和保证。

1.完善必要性、合法性、说理性分析论证机制

在建议内容上，注重必要性、合法性、说理性的分析论证。一是提出问题具有准确性和针对性。加强调查核实和综合研判，找准问题症结和漏洞根源，归纳反映问题实质的事实要件，提高对问题作出理性诊断的确切度。二是说理论证具有透彻性和严谨性。紧紧围绕事实认定和法律适用进行深入论证。注重提炼发案特点及其深层次原因，剖析被建议单位存在的制度隐患、管理漏洞等与出现问题之间的因果关系。正确援引相关法律法规条文，保证检察建议的监督事项具有确凿的事实根据和充分的法律依据。三是建议措施具有可行性和实效性。对策措施要切实可行，切忌笼统空洞。整改落实要求要具体明确，具有可操作性。

2.建立健全检察建议专业化、一体化论证机制

一方面，从专业化层面提升检察建议的质量。通过专业培训、岗位练兵、业务竞赛等多种方式提升检察人员司法办案能力和制发检察建议的业务水平。另一方面，从一体化层面提升检察建议的质量。强化上下级检察院以及各业务条线的协作配合，提高整体合力，加强信息互联，对涉及范围广、牵涉领域多的检察建议，可由承办部门提出检察建议，组织相关业务部门充分论证，必要时可邀请相关行政机关参与，确保检察建议的专业性和准确性。

3.建立健全个案与类案监督并重机制

检察建议的监督内容，要发挥检察机关衔接各诉讼环节、启动市域社会治理的优势，加强对法律政策执行、类案执法平衡、程序公正等方面的监督，注意从个案办理过程中发现新的、具有前沿性的监督线索，聚焦执法司法和社会治理重点领域群众反映强烈、社会高度关注的突出问题，深入分析共性、普遍性问题产生的原因、特点和规律，从中查找管理漏洞，提出消除隐患、强化管理的检察建议，充分发挥办理一件类案、堵塞多个漏洞、解决一批问题、监督影响一片的良好效果。

（四）强化多元意识，以市域社会治理现代化为视角，提升检察建议司法监督的刚性

作为社会治理体系的建设者、维护者和推动者，行使法律监督职权的检察机关，应把与被监督单位共同履行好法定职责，作为法律监督工作的出发点和落脚点，本着双赢多赢共赢的理念，将检察建议单一性落实模式转变为多元化落实模式，力求实现政治效果、社会效果、法律效果相统一。

1.建立健全共同研商机制

建立检察机关与被监督单位的良性沟通机制，形成市域社会治理责任共同体。正确认识监督者与被监督者在职责、目标上的共同性，认清共同的主体责任，促进和帮助被监督者更全面更深刻理解法律，共同推进严格执法、公正司法、依法行政，共同维护国家法律的统一正确实施。检察机关应主动寻求与被建议单位的沟通联系，事前通过个别谈话、走访座谈等形式，调研了解实际情况，共同研究制定整改方案，形成共识。事后跟踪反馈，采取召开座谈会、约谈会、联席会等形式，及时了解检察建议的采纳和落实情况以及存在的问题和困难，积极协助被建议单位完善整改措施，确保检察建议得到落实。

2.建立健全落实回访督促机制

建立落实回访督促机制，及时了解检察建议的采纳和整改落实情况，督促整改措施落到实处。对于被建议单位及时回复并采纳检察建议的，应及时了解落实进度，积极协助其完善整改措施。对于被建议单位迟迟不落实整改的，应主动联系、走访，分析原因，及时了解被监督单位在落实过程中存在的问题和困难，提供深化落实的建议和帮助。对被建议单位无正当理由拒不回复整改的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织。对逾期未答复的，可以由上级检察机关向被建议单位的上级机关提出意见，经催办仍不整改、拒绝回复、拒绝监督的，造成重大案件发生或其他严重损失的，涉及失职渎职等严重违法行为，应将线索移交给纪检监察机关。

3.建立健全多元化监督机制

一方面，将检察监督与人大监督、纪委监察委监督有机融合，形成多维监督机制。建立完善提请地方权力机关的督办机制，对事关经济社会发展、民生民利、群众反映强烈等重大问题的检察建议，按照工作程序，向人大相关部门报备，人大常委会可以采取调研视察、听取报告、专项审议、专题质询等方式启动监督程序。建立完善与国家监察部门的常态协同联动机制。通过案件线索双向移送反馈、信息资源共享、联合监督检查、案件通报等方式，强化检察建议落实中违纪、违法和犯罪的监督问责。另一方面，发挥社会治理多元主体责任的优势，构建多维智慧合力机制，增强检察建议的专业性和靶向性。对于疑难、复杂和有重大社会影响的案件，可以组织相关领域或行业系统的专家、学者开展咨询、论证，实行公开听证，广泛听取人大代表、政协委员、人民监督员、相关行业专家、法律专业人士、社会公众代表的评议意见，解决检察建议落实中可能遇到的疑难、复杂和专业性较强的问题。检察建议不仅具有法律层面的专业性，也有较强的社会性，是情理法的高度融合，通过公开机制和听证制度，使检察建议更具刚性，更有公信力。

(作者：王晓苏，男，辽宁省本溪市人民检察院三级高级检察官，通讯地址：辽宁省本溪市明山区一中街25号本溪市人民检察院，邮编117020，13904246111，13904246111@163.com；作者：赵莹，女，辽宁省本溪市人民检察院一级检察官，通讯地址：辽宁省本溪市明山区一中街25号本溪市人民检察院，邮编117020，15040680399，zhaoyingmy2008@163.com)