李悦 | 优化营商环境与法治环境建设（十五届《东北法治论坛》获奖论文）

优化营商环境与法治环境建设

李悦

摘要：经济的发展离不开营商环境，营商环境越好，经济发展迅速的可能性更大。而营商环境的优化离不开法治环境的建设完善。一个良好的法治环境，能够促成营商环境的优化，而法治营商环境本身也是营商环境不可或缺的一环。营商环境与法治环境相辅相成。本文以调研为依据，从营商环境与法治环境的关系探讨开始，论述法治环境建设的意义及优化营商环境、建设法治环境的具体措施。

关键词：营商环境、法治环境

一、营商环境与法治环境的关系

营商环境是对市场主体的生产、经营等方面产生影响的各种条件和要素的总和，涵盖了经济、社会、政治、法律等多方面要素。它既包括企业生产的土地、设施等生产要素，也包括政府的政策、法律、市场等要素。这些因素影响甚至制约着企业的生产、经营、发展。由此可见，法治环境本身就是营商环境不可或缺的一部分。而企业赖以生存的这些要素，都离不开法律的规制与保护。良好的法治环境能够更好的促进营商环境的优化与发展，二者相辅相成。

二、完善法治环境建设的意义

（一）法治环境建设、优化营商环境方面存在的问题

好的法治环境能够聚人聚财，而反之亦然。笔者为此在网上做了一个问卷调查：辽宁的营商环境如何？你是否愿意到辽宁投资？收到150个回复，其中有效回复112个。在这112个回复中，只有15个回复认为辽宁的营商环境很好。也就是说在被调查者中，只有1.36%的人认为辽宁的营商环境很好，剩下的98.64%均是负面评价。这个结果很是触目惊心。笔者总结了一下，被调查者反映的问题主要集中在一下几个方面：

1、立法层面

一些法律法规政策不合理，不规范，缺乏可操作性，缺乏好的政策扶持，一些收费标准过高，对中小企业吸引力低，不利于中小型企业的发展。

2、行政执法层面

被调查者反映的问题主要集中在行政执法层面，政府宏观层面存在的问题包括有的反映政府机关办事难，门难进、脸难看、事难办。有的反映政府政策存在不连续性，有的领导换届之后不承认之前承诺的政策，为企业带来很大损失。有的政府在招商引资过程中存在欺骗企业的现象，承诺的招商引资条件不兑现。政府在落实法律法规方面存在落实不力的问题。政府职能部门存在互相推诿扯皮的情况。企业在运行过程中受到政府的不公平对待。有的企业经营者反映政企之间缺乏有效的沟通渠道，问题无法得到反映，更无法得到解决。

还有一部分问题集中反映在公务员个人素质上。比如反映最多的是公务员服务意识缺失，服务态度差，存在冷横硬推的现象，公务员思想惰化。甚至有的被调查者反映其在经营中遇到过被索贿、卡要的情况，办事难，处处需要人情，人情关系隐形成本太高。

3、司法方面存在的问题

司法方面存在的问题主要集中在司法环境有待改善和法院判决之后存在执行难的问题。

4、社会方面存在的问题

一是存在黑恶势力的影响，一些犯罪分子对合法经营者存在威胁、引诱、敲诈勒索等违法犯罪行为，影响了中小企业的正常经营。社会诚信存在问题，经常存在商业欺诈、回款难等问题。一些企业本身也存在问题，比如缴纳社保不足等问题。

这些调查问卷中反映的问题，均是我省在法治环境建设方面存在的缺失。这些问题的存在，影响了现有投资者的日常经营，也就自然影响了潜在投资者的投资热情。人难聚，财何来？

如果说，笔者的调查问卷存在调查取样对象不具有普遍性等问题，可能结果存在偏颇，那么我们来看央视公布的《2019中国城市营商环境报告》。在该份报告中，包含了我国的4个直辖市，27个省会城市及自治区首府和5个计划单列市。这份调查报告的调查对象，几乎包含了我国经济最为发达，企业运营最为活跃的主要城市。在36个城市营商环境综合排名中，东三省排名最高的是沈阳，仅位列第19位。大连位于22位，长春位于23位，哈尔滨位于25位。排名在东三省四大城市之后的，除河北省会石家庄外，均为中西部比如贵阳、兰州、银川等城市。不仅落后于南京、杭州、成都等城市，甚至被西安、济南、合肥、南昌等城市甩在身后。在与法治政府息息相关的政务环境单项排名中，沈阳沦落为倒数第5名，也就是第31名。长春列于第27名，哈尔滨位于第19名，排名最高的大连位于第17名。[1]在《中国营商环境报告》这本书中，“深化商事制度改革研究课题”组奔赴全国16个省实际调研，在省外人士评选营商环境较好的省份排行中，辽宁仅得到84个地市受访者中1%的选票，位列第18位而吉林的投票率为0%，位列倒数第二。[2]

由此可见，良好政府环境的建设、法治政府的建设对于东三省而言，任重而道远。东三省最璀璨的四大城市尚且如此，何论其余的三、四五线城市？

（二）完善法治环境的意义

那么，优化营商环境，为何要完善法治环境？通过上文可知，无论是立法方面存在的问题，还是行政执法、司法、社会守法方面存在问题，均需要在法治的框架之内进行矫正。只有完善了法治环境，才能够更好的优化营商环境。只有拥有良好的法治环境，才能够更好的聚人聚财。

1、立法方面

调查问卷中，被调查者反映的一些情况，比如不合理的法规政策、收费标准的过高，这些都需要政府运用地方法规来修正不合理之处。比如政务环境的改善问题，需要法规、规章来规范公务员的行为，促进政务环境的改善，提高城市的吸引力。还有一些看似与立法无关的问题，比如人才的流失，无法吸附人才，可以通过地方性法规、政策等，督促用人企业在合理范围内足额为员工缴纳五险一金，保障员工的带薪休假权利，制定最低工资标准，促使企业提高人才的待遇，达到留住人才的目的。对于高端人才，可以通过立法出台相关政策，解决人才落户的户籍问题、待遇问题、补助津贴问题，伴侣工作问题、子女入学问题等问题，解决人才落户之后的后顾之忧。通过立法为人才引进吸附工作提供法治保障，营造良好的人才引进、吸附的法治氛围。这一点，深圳市一直走在时代的前头。深圳市先后出台了《关于促进人才优先发展的若干措施》、《深圳经济特区人才工作条例》，对人才的引进、人才的培养、人才的评价和激励、服务保障机制等作出规定。一方面立法创新人才政策，另一方面对现有工作中人才有关的较好政策予以法律的固定，为之后工作的开展提供名正言顺的法律保障。

此外，以本溪市来举例。本溪市当前工作的重要内容，是实施文旅兴市发展战略。[3]那么，抗联遗址、五女山高句丽山城遗址、庙后山遗址、铁刹山、明长城遗迹等历史文化遗址如何保护？关门山、本溪水洞等风景名胜，如何做好开发与保护的平衡？文旅产业主体规模弱小，政策扶植力度不够，人才储备不齐甚至短缺，文旅产业环境如何营造？这些问题如何解决？均离不开立法的指引与规范。

立法是根本，只有通过立法，确立与时俱进甚至具有前瞻性的良法，才能根本上解决现有的矛盾问题，通过法律立法，来保障企业的顺利运行，保障企业的蓬勃发展，保障人才的引入与吸附，通过立法来修正现有法规、规章、政策中不合理的成分，从而树立良好的法治环境，通过法律来为营商环境的优化保驾护航。

2、行政执法问题

立法在于高屋建瓴，司法在于不告不理，公正裁决定分止争，而与企业与市场主体打交道最多的，经营主体怨声载道最多的则是行政机关的执法。从调查报告中可知，被调查者的怨言均集中于执法机关及其工作人员的工作作风问题。法律的实施，需要在执法者的一次次执法中体现，否则它就是僵化的法律。执法者的温度，决定者一个城市，一个省份是否对于人才及投资者有吸引力。投资者所重视的投资环境，往往最重要的就是投资地区的执法环境。是否存在招商引资欺诈？是否存在政策不连续甚至朝令夕改的问题？是否存在政企沟通渠道割裂的情况？是否存在执法不公区别对待？是否存在执法不作为、乱作为的现象？这些情况往往是投资者最担心的。所谓的“投资不过山海关”，体现的更多的恰恰是“关内人”对于东三省软环境，也就是执法环境的担忧。行政机关的权力边界在哪，是否依法行政，决定着这个地区的投资环境如何，也决定着企业的生存发展环境如何，当然也深深的影响着当地的营商环境如何。

某地一个龙头企业的企业家在一次调研中毫不避讳的向调研者反映，自己是当地大税收大户，是当地领导的座上宾，因此自己的企业很少受到执法骚扰。她提出了发人深省的三连问：为何在我国哪怕做一点小生意的人也要与执法单位搞好关系？为何执法部门和工作人员有着那么强的优越感？为何我国没有沃尔玛？[4]这三个直击人心的问题，均与执法机关的执法活动有关。中国的熟人社会，决定着“有人好办事”。部分执法人员不作为、乱作为、选择性作为，也逼迫这些哪怕做着小买卖的人也要与执法人员处好关系。手中的权力让执法人员具有了优越感，部分基层执法人员素质低，甚至存在吃拿卡要的情况，正常办理的业务，“不找人”

甚至不给钱不给正常办理，推诿扯皮，延迟办理。这往往增加了经营者的隐形成本，也使其感到身心俱疲。更可怕的是，经营者这种被逼无奈的妥协，还增加了违法成本，为企业日后的正常运行带来了法律隐患。这样的法治环境，这样的营商环境，如何能聚人聚财？

《中国民营企业发展的法治环境和税费负担》一书中提到的另一个事例更加让人触目惊心。一个企业被当地政府招商引资后，本来应当享有三年的优惠政策，可是三年过去了，优惠政策政府也没有给予落实，给企业造成了严重的损失。这种情况，无论是因为政府政策的不延续，还是政府机构推诿扯皮，都深深的损害了投资者的合法权益，也伤害了投资者的投资热情，更加损害了政府的信用。这些血淋淋的例子，无不向我们彰示执法机关的执法并不是简单的执法工作，而是关系着与其执法工作相关的执法对象的切身利益，关系着当地的执法环境，关系着当地的法治环境与营商环境。没有梧桐树，何来金凤凰？善意的执法，公平公正的执法，符合比例原则的执法，这些良好的执法，才能营造出良好的法治环境和营商环境，这些才是招商引资的梧桐树。因此，若想营造良好的营商环境，必须要打造良好的执法环境。

3、司法方面

调查问卷中司法方面主要存在两个问题：司法环境有待完善，判决后的执行难。每个企业经营者在企业运营过程中几乎都会存在法律纠纷，在法律纠纷发生后，公平公正的司法环境，则是企业运营者们的定心丸。只有良好的司法环境，才能保证企业在合法权益受到侵犯之后能够得到及时的救济，在遇到纠纷时能够心悦诚服的定分止争。只有公平公正的司法环境，才能够保证企业运营者在与政府发生纠纷后，也能够通过法律途径解决问题，权利能够得到救济。当企业经营者遭遇黑恶势力的威胁、敲诈时，只有良好的司法环境，才能够有效的打击犯罪，为企业的正常运营保驾护航。

同时，只有当判决能够得到执行时，被害人的权利才会真正得到救济。迟来的正义非正义，如果赢得了诉讼，却无法得到执行，那么对于权利被侵害者来说，其权利并没有得到救济，诉讼的获胜也就丧失了意义。因此，良好的营商环境离不开良好的司法环境。

4、社会守法方面

营商环境的优化离不开社会公民的守法。市场经济是平等主体之间的经济，是等价交换的经济。公平交易，童叟无欺的诚信交易，是市场经济赖以存在的基础。如果在交易过程中存在欺诈等违法行为，甚至强迫交易、诈骗等犯罪行为，那么市场经济的信任基础会遭到严重的破坏。因此，若想营造良好的营商环境，需要营造良好的守法环境。

综上，优化营商环境，离不开良好的立法、善意公平的执法、公正的司法及良好的守法，这些因素共同构成了法治环境。一个地方政府为企业运营提供了平等竞争、公平保护的法治环境，才是促进企业发展，保护民营经济，营造良好营商环境的根本举措。

三、优化营商环境，建设良好法治环境的具体措施

（一）立法方面

立法方面，首先，各省市要依据自身的具体情况，在深入调研分析、论证听证的基础上，针对法律的漏洞或者不合时宜的地方，加快立法进程，尽快制定相应的法律法规，消除法律的盲点，避免在社会运行过程中存在法律的真空地带。其次，立法机构要对现行的法律法规进行梳理，对已经完全不能适应时代，适应现代社会经济生活的法律法规要及时予以废止，对能够修正的部分要及时予以修正。

对法律法规彼此存在矛盾的，要及时解决矛盾之处，使法律法规体系能够得到健全，适应新时代社会经济生活的运行，真正做到有法可依。最后，要科学立法，民主立法，在立法阶段能够适量增加公众的参与度。要在立法时听取专家、学者等相关专业人员意见，通过听证会等方式增加普通大众的参与度，从而增强民众对法律法规本身的认同，增强公众在社会公共事务管理中的地位和作用，提升立法的质量，也能够增强法律本身的公信力。通过立法，来打造良好的法治环境，从而起到优化营商环境的效果。

（二）行政执法方面

1、增强行政工作及政策的连续性和稳定性

政府在制定相关政策，对企业落实招商引资等政策时，要保持政策以及政府工作的连续性及稳定性，不能因为领导的变更等因素而时既定的政策、政府行政行为发生中断甚至改变，要保证政府的公信力，加强政府政策的连续性和稳定性。

2、提升执法人员的法律意识及服务意识

要加强行政执法人员的法治教育，适时通过行政法律法规培训、知识竞赛、法律知识大讲堂等方式，加强对行政人员的法治教育，使其牢固树立依法行政的理念。同时，应当加强执法人员的党性教育，使其牢记执法为民的理念，使其意识到自己不是作威作福的“官老爷”，而是为人民服务的国家公务人员。使其意识到自己不仅是在行使国家行政事务管理职能，更是在为公众提供公共服务。从而提升行政执法的质量，做到合法合理的执法，善意有温度的执法。

3、完善执法程序、落实执法责任，避免随意执法、重复执法

    我们要完善执法的相关程序，规范约束政府的具体行政行为及抽象行政行为，量化行政执法中自由裁量权的标准，使自由裁量权细化、规范，从而限制权力寻租、任意执法、选择性执法的行为，遵循处罚法定原则，坚守行政法的比例原则，做到罚过相适应、教育与处罚相结合，要坚持以人为本，合法合理的执法，维护人民群众的合法权益。明确执法机构之间的权责，使各执法部门之间权责清晰，避免执法主体的模糊，从而杜绝重复执法现象的存在。要落实奖惩制度及责任追究制度，落实执法责任，对不作为、乱作为的人员要依法追究党纪、行政甚至法律责任。

4、增强政府信用体系建设

我们要推动政府的信用体系建设。首先，政府系社会的管理者，是社会公众，尤其是众多企业经营者获取信息最重要的来源，这些信息往往决定着一个企业的生死存亡。因此，我们要加强行政机关的信息公开程度，使政务信息公开透明，在阳光下行政，从而增强政府的公信力。其次我们要做到不预设立场的公正的行政复议。行政复议是公民及企业对政府行政行为不服的重要救济途径，是解决政民纠纷，化解社会矛盾的重要渠道。科室显示中行政复议的运用远低于行政诉讼，最主要的原因还是公民、企业对于政府能够公正裁决自我事务的不信任感。树立政府信用，我们要做到行政复议机关真正的作为一个裁决者，不偏不倚，居中裁判，简化程序，提高行政复议效率，引导更多的公民、企业在遇到行政纠纷时选择行政复议。

5、规范行政许可、行政强制制度，对经济体平等保护

严格执行《行政许可法》、《行政强制法》的相关规定，不能肆意扩大政府行政许可、行政强制的范围，真正做到依法行政。杜绝没有法律依据的乱收费、乱摊派、乱罚款行为。在行政执法、融资、行业准入等方面，要对民营经济进行与国企、外企相同的平等保护。

6、落实监督责任

我们要完善行政监督制度，落实监督责任，强化对行政行为的监督。发挥政府自身监督机构、纪委监委派驻组等监督部门的作用，强化对行政执法人员行政执法情况的监督，强化上级部门对下级部门的监督。我们要发挥人大的监督作用，强化工商联等团体的监督作用。

（三）司法方面

司法方面，我们要强化司法廉政建设，为企业营造公平公正的司法环境。严格禁止以刑事案件插手经济纠纷的行为，依法打击侵害企业合法权益的犯罪行为尤其是黑恶势力犯罪行为。及时、公正的处理企业与企业、企业与个人之间的经济纠纷。发挥法院在行政诉讼中的作用，公平、公正的对行政诉讼案件进行裁决。此外，我们要加强诉讼后法院的执行工作，做到及时有效的执行，通过加强执行活动，真正的把法院的判决落到实处，把原告、被害人的司法救济落到实处。

（四）社会守法方面

我们要强化法律宣传活动，营造全社会的守法氛围。强化学校的法治教育，通过中小学的法律教育，将法治的观念、守法的观念植入每个公民心中，树立公民的守法意识，培育公民对法律的信赖甚至是信仰，培育人民依法办事的理念。加强司法行政机关、法律院校在普法中的作用，强化对农村、街道等偏远、基层部门的普法宣传活动，增强公民的守法意识。

综上，我们要通过立法机关创建良法，执法机关严格执法，司法机关公正司法，全民普遍守法，来创造良好的法治环境，从而通过法治环境的改善，来推动营商环境的优化，为辽宁甚至东北经济的振兴作出贡献。

参考文献

1、中央广播电视总台《2019中国城市营商环境报告》

2、徐现祥、林建浩、李小瑛，《中国营商环境报告》，[M]，社会科学文献出版社

3、辽沈晚报，本溪市政协关于实施“文旅兴市”发展战略，推进文旅产业高质量发展的调研报告

4、谢经荣、王文京、吴一坚，《中国民营企业发展的法治环境和税费负担》，[M]，社会科学文献出版社

(作者：李悦，男，辽宁省本溪市平山区人民检察院一级检察官，通讯地址：本溪市平山区平山区平山路104号，邮编117000，18841486868，32785235@163.com)

[1]中央广播电视总台《2019中国城市营商环境报告》

[2]徐现祥、林建浩、李小瑛，《中国营商环境报告》，[M]，社会科学文献出版社

[3]辽沈晚报，本溪市政协关于实施“文旅兴市”发展战略，推进文旅产业高质量发展的调研报告

[4]谢经荣、王文京、吴一坚，《中国民营企业发展的法治环境和税费负担》，[M]，社会科学文献出版社