孙世璋 | 关于我市出租车行业打击“黑车”非法营运长效机制建设的调研报告（十七届《辽宁法治论坛》获奖论文）

关于我市出租车行业打击“黑车”非法营运长效机制建设的调研报告

              本溪市公交治安分局   孙世璋

扫黑除恶专项斗争已进入攻坚之年，为了深入推进我市公共交通领域扫黑除恶专项斗争向纵深发展，特别是广大出租车公司和业主反映强烈的出租车行业存在“黑车”的现象，市公安局（公交治安分局、交警支队、治安支队、巡特警支队）联合市交通局对我市出租车行业“黑车”非法经营进行专项整治。在联合执法过程中发现，非法经营的“黑车”存在，一方面，扰乱了出租车行业的经营秩序，侵害了出租车业主的合法权益；另一方面，容易滋生违法犯罪，为涉黑涉恶的滋生埋下恶果。为进一步贯彻中央扫黑除恶专项斗争“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”的工作方针，从源头上净化滋生黑恶势力的土壤，我局针对出租车行业非法营运这一乱象进行了调研，具体情况如下：

一、“黑车”非法营运的表现形式

近几年，我市出租车行业从事非法营运主要分为以下四种：一是通过改装、伪造营运证件和标识等从事出租客运的违法经营行为；二是在我市重点客运集散地及城乡结合部从事“黑车”运营的违法经营行为；三是利用无道路运输证件的私家车从事出租揽客的违法行为。

二、非法营运的主要成因

为何非法营运问题会屡禁不止，究其成因，主要表现在以下几个方面：

一是公共交通服务覆盖面存在盲点。经济发展带动了人口流动的增加，但城乡结合部运力供给不足。出租汽车经营范围主要集中在主城区，很少有出租汽车愿意到郊区或城乡结合部待租揽客，公共汽车覆盖面不足，群众出行难以随时随地乘坐到公交车、出租车，这就形成了公共交通覆盖的“盲点”，群众出行的需求给“黑车”滋生提供了机会。

二是低投入、高收益的利益驱使。近几年，我市非法营运的黑出租车中存在一定数量的残疾人车主。此类人员因全部或部分丧失劳动能力，生活比较困难。他们不需太大投入，只要具备驾驶技能，就能从事非法营运活动，赚取生活来源，受利益的驱动使得他们选择了“黑车”运营这样一个铤而走险的赚钱途径，侥幸心理促使这些人以身试法。因此，他们花低价购买二手车或私自改装的车辆从事非法营运活动。

三是现行法规无法根治非法营运，造成恶性循环。由于受现行道路运输管理有关规定所限，运管执法人员所赋予的管理手段、检查方式比较固化单一，不能对“黑车”驾驶员和乘客采取强制措施。而查扣的“黑车”在面对大额罚单时，车况破旧的基本上放弃车辆，拒绝接受处罚；车况较好的，在缴纳完罚款后，不仅不放弃非法经营，反而变本加厉，形成恶性循环。

三、非法营运的社会危害

一是严重扰乱出租车市场秩序。由于“黑车”拉客、抢客，出租车运营空间遭到挤压，出租车业主的合法权益受到侵害，给出租车行业造成一定不良影响。

二是造成社会面秩序混乱。在一些繁华地区、交通枢纽、宾馆饭店、城乡结合部以及汽车站、火车站等人流密集区域，黑车乱停乱放、拉活揽客，造成社会面治安秩序混乱。

三是交通事故隐患多。部分“黑车”司机为降低成本，从二手车交易市场和个别私人手中购买车况较差的车辆或到达报废年限的下线车辆，经过简单维修后就上路从事非法营运行为，存在严重的安全隐患；且大部分“黑车”保险手续都不齐全，乘客的人身安全得不到保障。

四是极易引发违法犯罪，滋生黑恶势力。一方面黑车司机素质参差不齐，漫天要价，导致乘客与司机之间容易发生纠纷，甚至引发治安、刑事案件。一方面，一些黑车司机因为争夺客源，时常发生争执，因抢占地盘，而演变为涉黑涉恶违法犯罪活动。

四、对出租车行业非法营运开展联合执法

针对出租车行业非法营运这一痼疾，近年来，我市公安、交通等相关单位在市政府的统一组织领导下，每年都要联合开展数次集中打击“黑车”非法营运专项整治行动。2015年以来，我市通过联合执法行动打掉非法营运“黑车”年均约240台。特别是扫黑除恶专项斗争开展以来，针对群众反映强烈的我市站前广场周边、中心客运站周边以及南芬、北台、石桥子、牛心台等重点地区“黑车”非法营运活动猖獗的现象，市公安局与市交通局组成联合执法组，定期进行治安乱点整治，收到良好效果。2018年8月至2019年底，联合执法40余次，出动车辆40余台次，出动警力120余人次，打掉非法营运车辆82台，对非法营运的“黑车”以有效打击，收到良好的效果。

五、打击非法营运工作存在的主要问题

公安机关四个部门与交通局开展联合执法，消除了交通局执法过程中设卡检查视而不见、甚至暴力抗检等现象。但是，由于交通法规可操作性不强，处罚力度不够，外加公安机关的有关法律法规在打击“黑车”的非法营运活动难度大，致使整治“黑车”非法营运效果不理想，造成“黑车”屡打不绝。

一是公安机关的定罪难。《刑法》规定，公安机关对非法经营额达到5万元，非法获利1万元以上的非法经营者，能够以非法经营罪立案侦查。出租车行业的非法营运活动与其他非法营运活动有很大区别，能够证明“黑车”非法营运的证据能够取得，但是，在现实工作中，公安机关能够收集到的证据往往达不到上述《刑法》规定的立案标准，公安机关因故不能对其采取刑事强制措施，只能是交由交通局进行行政处罚。在打击“黑车”非法经营联合执法过程中，公安机关只能是充当配角，交通局还是唱主角。

二是交通局执法的取证难。首先是交通法规可操作性不强。现行相关法律法规对非法营运车的界定比较模糊，没有明确司法解释。实际工作中通常是以发生现金交易和达成口头意向来判定该车是否属于从事非法营运。其次是群众不理解、不配合调查取证。乘客作为一个消费者，只管走得了，走得快，根本不会在意是否是非法营运车辆，遇检查往往以赶时间、有急事为由拒绝配合执法人员调查取证，导致根本无法对车辆的经营性质进行定性。

三是联合执法的处罚难。公安机关与交通局开展联合执法活动以来，取得了很好的成效。但是，个别执法活动存在人性化执法，处罚结果却往往是从轻处罚，达不到从重处罚的震慑作用。主要原因是非法营运从业者多为失业、无业、残疾人员等弱势群体，如果处罚过重，必会严重影响其个人和家庭的生活。在实际工作中，交通局行政主管部门出于维护社会治安稳定，和照顾弱势群体等诸多方面的考虑，往往采取人性化执法，从轻处罚。

六、解决“黑车”非法营运问题的几点建议

为深入开展扫黑除恶专项斗争，改善我市出租车行业经营环境，切实保障乘客和经营者合法权益，全面促进出租车行业健康有序发展，提出以下几点意见：

一是放开出租车市场。“最好的管理是疏导”，政府根据“放管服”原则，学习借鉴外省市出租车行业管理的先进经验，逐步引进和放开网约车、滴滴车等新型交通工具进入公交市场参与市场营运，逐渐放开对出租车行业的准入门槛，最后实现与饭店等行业一样的管理模式——“零门槛”准入制，使出租车行业进入“零门槛”准入的优胜劣汰的市场竞争机制。这样，不仅解决了现有出租车市场覆盖面存在盲点的问题，出租车行业“黑车”泛滥缺乏管理的问题，也给那些愿意从事出租车运营却苦于门槛费太高不能进入的人一个就业的机会。同时，让现在的“黑车”业主容易进入出租车行业，纳入行政管理部门的管理行列，不仅有利于社会的和谐稳定，而且使出租车市场进入一个公平竞争优胜劣汰的竞争环境。为进一步改善出租车的服务质量，让老百姓坐上安全舒适的出租车奠定基础。

二是加大联合执法的治理力度。公安局和交通局联合执法，重拳出击，进一步加大对“黑车”的打击力度，提高打击频率，加大“黑车”相对聚集地区的人行道违法停车的执法力度，增加“黑车”违法成本，压缩“黑车”的生存空间。同时，在执法过程中，严格落实信息通报共享制度、行政执法移交等制度，对在行政执法过程中发现的职责范围外的其它问题，及时移交相关部门，形成强大整治合力，逐步根除“黑车”非法营运问题。

三是修订现行的法律法规。鉴于现行的法律法规对“黑车”非法营运车的界定比较模糊，且没有明确的司法解释，缺乏具有实际执法的可操作性，以及执法人员在执法过程中面临的取证难的困境，给执法人员打击“黑车”非法营运造成很多困难。鉴于此，相关部门应该组织专人进行调研，对现行相关法律法规进行修改，以适应新形势下出租车行业的管理，准确界定“黑车”并明确解释，降低行政执法的证据规格，以更有力地打击“黑车”非法经营违法活动。

四是建立健全“黑车”档案。在公安局和交通局联合执法整治“黑车”的过程中，应该建立健全“黑车”档案，将联合执法过程中打击处理过的“黑车”相关信息采集纳入市公安局“大情报”体系，建立一个“黑车”数据库，确保“黑车”信息数据的准确鲜活。结合“黑车”数据库，联合执法组利用市公安局“大情报”体系，网上研究打击“黑车”的新方法，加强打击“黑车”的力度，逐步实现出租车市场无“黑”可除，确保出租车行业治安稳定。

五是将“黑车”业主纳入“失信”人员名单。由于“黑车”业主无证经营，漠视交通运管部门和公安机关的行政法规，破坏社会主义法治，极坏地破坏了出租车运营市场的营业秩序，损害了正常运营的出租车业主的合法权益，有违社会的公平正义，败坏社会风气。同时，给社会稳定埋下了诸多治安隐患。有鉴于此，应该将屡次违法的“黑车”业主纳入“失信”人员名单，按照“失信”人员的管理制度，对其进行管理，才能收到较好的社会效果。

加大宣传力度。通过报刊杂志、电视、微信等媒体渠道广泛宣传，大力营造整治氛围，号召广大市民参与非法营运整治；对举报“黑车”线索的给予一定奖励，激发群众参与“黑车”整治工作的积极性；定期在媒体上公布“黑车”名单与车辆信息，形成“老鼠过街、人人喊打”的局面。同时，做好非法营运从业人员的宣传教育工作，使其自愿放弃非法营运行为，并借助各种媒体使群众充分认清驾乘非法营运车辆造成的危害、清理整顿的必要性，使群众理解、支持、配合非法营运车辆治理，使非法营运车辆失去市场。

作者：公交治安分局   孙世璋

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